EU-Beschwerde „In der Startphase macht eine Unterstützung Sinn“

Das Deutschlandnetz des Bundes steht in der Kritik und derzeit läuft eine Beschwerde bei der EU-Kommission. Wo rechtliche Angriffspunkte liegen, wie der Staat anders unterstützen könnte und welche vergleichbaren Fälle es gibt, erklärt der Kartell- und Wettbewerbsrechtsexperte Dr. Jan Joachim Dreyer von der Wirtschaftskanzlei FPS.

Zwei Milliarden Euro will der Bund bis 2023 in den Aufbau von 1.100 Schnellladestandorten investieren. Zuletzt hatten Ladesäulenbetreiber bei der EU-Kommission Beschwerde eingereicht. Der Vorwurf: Wettbewerbsverzerrung. Handelt es sich bei dem Konstrukt des „Deutschlandnetzes“ um eine Beihilfe?

Eine staatliche Beihilfe ist ein vom Staat gewährter Vorteil, der einem Unternehmen unter Umständen einen unfairen Wettbewerbsvorteil gegenüber seinen wirtschaftlichen Konkurrenten verschafft. In dem Moment, wo der Staat also privaten Wirtschaftsunternehmen Gelder zur Verfügung stellt, ist das eine Beihilfe. Es ist nur die Frage, ob sie gerechtfertigt sein kann, also es einen bestimmten Schwellenwert überschreitet oder ob es sonst ausgeschlossen ist, dass ein unfairer Wettbewerbsvorteil entstehen kann. Wenn eine Beihilfe vorliegt, kann dies EU-rechtlich verboten sein. Dazu gibt es Leitlinien der Kommission. Grundsätzlich kann ein bestimmtes Förderprogramm vom Bund der EU notifiziert werden, also einen Genehmigungsprozess durchlaufen. Nach den Informationen der Bundesregierung soll das hier nicht nötig sein, es wurde keine Genehmigung angestrebt, weil die Gelder in einem Vergabeverfahren verteilt werden sollen. Hier bestehen also substantielle Risiken, wie die Kommission diese Meinung der Bundesregierung beurteilen wird – die Vergabe also als ausreichend erachtet, um eine Beihilfe zu verneinen.

Was ist an dem Design der Förderung besonders kritisch?

Gerade die Idee einer Preisbindung, die hier mit dem geplanten „Preiskorridor“ den Bietern als Teil des Vergabepakets aufgebürdet werden soll, deckelt zwar nach oben, levelt aber eben auch nach unten. Das kann zu künstlich hohen Preisen führen, innovative Geschäftsmodelle bremsen und ist auch nach Ansicht der Kartellbehörden, wie dem Bundeskartellamt, hier unangemessen. Die EU-Kommission könnte daher gegen das Programm in der derzeitigen Form einschreiten.

Und wo sehen Sie noch Angriffspunkte?

Bei Ladennetzen gibt es die Leute, die den Platz anbieten, die Leute, die den Strom dorthin bringen und die Leute, die die Tankkarte zur Verfügung stellen. Doch die Spieler müssen interagieren und das funktioniert am besten im Wettbewerb. Wenn ich es von vornherein versuche zu regulieren, dann untergrabe ich die Kreativität. Zudem ist die Dauer angreifbar: Hier sollen sechs Jahre Vertragslaufzeit gewährt werden. Allgemein gelten drei Jahre als Vertragslaufzeit – nach der wieder „um den Markt“, also den Betrieb der Ladestelle wettbewerblich gekämpft werden könnte, als unbedenklich. Daher ist die Dauer der geplanten Vertragslaufzeit ohne gute Begründung angreifbar.

Ladeinfrastruktur

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Also macht die Regulierung hier einfach keinen Sinn?

Regulierung setzt da ein, wo Wettbewerb wegen bestehender Hindernisse, etwa einem Leitungsmonopol bei Strom, Telekommunikation, Fernwärme, Glasfaserkabel nicht „um den Kunden“, sondern zunächst „um den Zugriff“, also um den Zugang zur Infrastruktur, ansetzt. Dies ist hier zunächst nicht ersichtlich. Es gibt keinen „Incumbent“, also etwa einen staatlichen Anbieter wie die Bahn, die die Infrastruktur besitzt, auf denen die Wettbewerber aufsetzen müssen. Es wird vielmehr ein neues Netz – im Wettbewerb – geschaffen. Preisvorgaben sollten da keine Rolle spielen. Das sieht auch das Bundeskartellamt so. Es gibt auch ein Tankstellennetz. Und niemand käme auf die Idee, einzelne Tankstellen zu regulieren. Sicher kann man diskutieren, wie gut die Tankstellen den Wettbewerb wirklich betreiben. Aber es gibt grundsätzlich verschiedene Anbieter am Markt, die über den Preis konkurrieren. Es gibt keinen Grund, das bei der Elektromobilität anders zu machen.

Sehen Sie trotzdem Möglichkeiten für den Staat unterstützend einzugreifen?

Das Vorhaben macht grundsätzlich Sinn. Aber nicht überall. In den Städten, wo eine hohe Bevölkerungsdichte herrscht, werden sich die Anbieter regelrecht um die Kunden schlagen. Wo weniger Menschen leben, kommt die Frage nach der Weißen-Flecken-Förderung auf. Da macht es dann Sinn, punktuell zu fördern. Aber es bringt nichts, mit der Gießkanne vorzugehen.

Zurück zur Beschwerde: Sie gehen also davon aus, dass die EU dieser statt gibt?

Das Risiko besteht durchaus. Am Ende fließt Fördergeld. Wenn es nicht vernünftig angemeldet und zertifiziert ist, wird es zu einer illegalen Beihilfe und diese muss zurückgefordert werden.

Welche Konsequenzen hätte das für die geförderten Firmen, deren Business-Case höchstwahrscheinlich auf der Förderung basiert? Könnten sie wiederum gegen den Bund auf Schadensersatz klagen, wenn ihre Förderung ausfällt?

Möglich ist alles. Liegt kein Ausnahmetatbestand vor, keine Genehmigung, entweder durch eine allgemeine Verordnung oder durch eine Einzelentscheidung, und danach sieht es vorliegend aus, auch wenn ich die Einzelheiten des Verfahrens nicht kenne, kann die Gewährung von Geldern eine unerlaubte Beihilfe sein. Dann ist der geschlossene Vertrag nichtig und die gewährte Beihilfe ist zwingend zurückzufordern – mit Zinsen. Das kann die betroffenen Unternehmen stark beschädigen, bis hin zur Insolvenz. Dann können Schadenersatzansprüche der Betroffenen gegen den Staat bestehen. Aber auch Konkurrenten der Unternehmen, die den Zuschlag erhalten haben, könnten Schadenersatz verlangen. Da lohnt der Vergleich zur allgemeinen Pkw-Maut. Die Grundlage ist anders, es ging nicht um Beihilfen, sondern darum, dass das Bundesverkehrsministerium europarechtswidrig deutsche Autofahrer besser behandeln wollte als ausländische Autofahrer. Die einen sollten die Gebühren durch Erstattungen zurück bekommen, die anderen nicht. Hier drohen hohe Schadenersatzforderungen.

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Was könnte aber dann der Antrieb gewesen sein, das Deutschlandnetz zu initialisieren?

Ich unterstelle, dass die Grundidee die unbedingte Förderung der Elektromobilität ist. Der Ausbau dieses Netzes dauert der Regierung zu lange. Daher soll hier nachgeholfen werden, damit mehr Autofahrer auf E-Autos umsteigen. So schreibt es die Bundesregierung selbst. Damit handelt es sich um einen außerwettbewerblichen Lenkungseingriff. Dieser ist aber sehr planwirtschaftlich erfolgt: Der Aufbau geht auch ohne Vorgaben in Städten schneller, und da macht die Förderung möglicherweise mehr kaputt, als das sie hilft. Allerdings gibt es eben Regionen in Deutschland, die für den Wettbewerb im Ladenetzbereich nicht attraktiv ist. Das ist dann höchstwahrscheinlich ein Marktversagen. Und so macht es Sinn, punktuell zu fördern. Das wäre auch sicher freistellungsfähig durch die EU-Kommission.

Und im Sinne eines Anschiebens?

In der Startphase macht eine Unterstützung Sinn. Es geht um die Art und Weise. Würde der Bund das Deutschlandnetz beispielsweise analog zur Förderung im Glasfaserbereich oder Mobilfunk umsetzen, dürfte die EU kein Problem damit haben. Da war es ein analoges Problem: Ich muss eine Infrastruktur aufbauen, die noch nicht da ist. Aber ich sollte nicht mit „Preiskorridoren“ und zu langer Laufzeit regulieren, da ein neuer Markt davon lebt, dass sich die beste Lösung durchsetzt. Wenn der Staat hier zu früh eingreift, macht er Synergien und Effizienzen und Fortschritt womöglich kaputt.

Was dürfte auf die Beschwerde folgen?

Wenn die Beihilfe für verboten erklärt wird, wird der Staat schon aus eigenem Interesse eine Fallback Lösung schaffen – also beispielsweise eine neue Form notifizieren und dann neu vergeben. Das kann aber natürlich zu Härten führen. Hilfen hierzu wären möglicherweise auch anzumelden. Das System wird also anzupassen sein, das heißt es sollte zurückgeschraubt werden auf das angesprochene Thema Anschubhilfe und punktueller Eingriff bei den weißen Flecken. Hier wird es bei Rückforderungen bei den Deutschlandnetzpartnern auch um die Verhältnismäßigkeit gehen. Wenn der Staat sein Programm nicht rechtlich sauber aufsetzt, kann er die unschuldig betroffenen Unternehmen dafür nicht im Regen stehen lassen. Im Einzelnen ist das rechtlich aber nicht einfach, wenn es zum Streit kommen sollte.

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